معاهده ليسبون: گامي ديگر در وحدت اروپا (1)

چکيده
 

سير همگرايي در اروپا با فراز و نشيب هاي فراواني روبرو بوده است. از زماني که انديشه وحدت اروپا مطرح شد، طراحي و تدوين نهادها و سازوکارهاي لازم براي تحقق اين انديشه در راس اولويت هاي کشورهاي پيشگام در اين مسير قرار گرفت. با گسترش و تعميق روند هم گرايي در اروپا نياز به اصلاحات در ساختارها و نهادها بيش از پيش احساس گرديد. در واقع، هر يک از مراحل گسترش و تعميق اصلاحات نهادهاي خاص خود را مي طلبيد. انجام اين اصلاحات نيز در هر مرحله با چالش هايي روبرو بوده که عمدتاً از اختلاف ديدگاه ها در ميان کشورها بر سر مفهوم هم گرايي در قالب اتحاديه اروپا ناشي مي شود.
مقاله حاضر در پي آن است تا ضمن مرور شکل گيري اتحاديه اروپا، به بررسي اصلاحات نهادي پيشنهادي در معاهده ليسبون که به دنبال شکست پروژه قانون اساسي اروپا به منظور کارآمدتر و دموکراتيک تر ساختن ساختار اتحاديه اروپا شده بپردازد و پيامدهاي آن را براي آينده اتحاديه اروپا مورد بحث قرار دهد.
کليد واژه ها:
اتحاديه اروپا، هم گرايي منطقه اي، معاهده ليسبون، وحدت اروپا.

درآمد
 

به دنبال راي منفي مردم فرانسه و هلند به پيش نويس قانون اساسي در بهار 2005 و شکست پروژه تدوين يک قانون اساسي براي اتحاديه اروپا که جايگزين کليه معاهدات پيشين شود، در دوره رياست آلمان بر اتحاديه اروپا يعني نيمه نخست 2007 کار تدوين معاهده اصلاحي يا معاهده کوچک آغاز شد و سرانجام در دسامبر 2007 هنگام رياست پرتغال بر اين اتحاديه به امضاي رهبران کشورهاي عضو رسيد. قرار است اين معاهده پس از تصويب در پارلمان هاي کشورهاي عضو از اول ژانويه 2009 جنبه اجرايي به خود بگيرد. از اين معاهده به عنوان گامي ديگر در مسير همگرايي بيشتر و کارآيي و نيز دموکراتيک کردن ساختار اين اتحاديه ياد مي شود.
نوشتار حاضر برآن است تا ضمن مروري بر مراحل شکل گيري اتحاديه اروپا به بررسي اصلاحات نهادي مندرج در اين معاهده بپردازد و پيامدهاي آن را براي آينده اتحاديه اروپا مورد بحث قرار دهد.

مروري بر تحولات اتحاديه اروپا
 

انديشه ايجاد اروپاي واحد از ديرباز ذهن متفکران و سياستمداران اين قاره را به خود مشغول ساخته بود. اما زمينه هاي تحقق اين انديشه و جامه عمل پوشاندن به آن تنها پس از جنگ جهاني دوم فراهم شد. در شرايط آن روز، دولت هاي اروپاي مصمم شدند اختلافات خود را به کنار نهند و در راه خشکاندن ريشه هاي جنگ و شايد دست يابي به وحدت اقتصادي و سياسي به همکاري با يکديگر بپردازند.
آنچه در وضعيت نابسامان پس از جنگ در صدر اولويت هاي دولت هاي اروپايي قرار داشت، عبارت از بازسازي اقتصادي، مهار ناسيوناليسم و افراطي و نياز به امنيت در مواجهه با تهديدات جنگ سرد بود.(1)
يکي از الزامات تحقق اين اهداف مهار آلمان بود، لازم بود اقتصاد و نظام سياسي آلمان به گونه اي بازسازي شود که ديگر نتواند امنيت اروپا را تهديد کند. از سوي ديگر، نياز به حفاظت از اروپاي غربي در برابر تهديد شوروي وجود داشت. با اين حال، ترديدهايي در خصوص ميزان اشتراک نظر ميان اروپا و آمريکا و نيز اتکاي اروپا به آمريکا موجود بود. اين امر خود به ايجاد احساس وحدت بيشتر و ضرورت برخورداري از اهداف مشترک در ميان اروپاييان منجر شد.
اروپاي غربي در اين مقطع تاريخي ضمن اينکه بيش از هر زمان ديگري ضرورت اتحاد براي مقابله با تهديد بلوک شرق و حفظ امنيت خود را احساس مي کرد و در همان حال از ناحيه آمريکا نيز براي دفاع از خود چندان مطمئن نبود، با اين الزام نيز مواجه بود که اگر بنابر اين است که آلمان نقشي مفيد در اتحاد غرب ايفا کند، بايد به آن کشور اجازه داده شود تا زيرساخت هاي صنعتي خود را بازسازي کند.
راه حلي که توسط ژان مونه، بازرگان، اقتصاددان و متفکر فرانسوي ارائه شد بناي همکاري حول محور ذغال سنگ و فولاد به عنوان زيربناي توسعه صنعتي بود. مونه اينگونه استدلال مي کرد که صنايع سنگين ناحيه روهر در آلمان پايه سنتي قدرت اين کشور را تشکيل مي دهد. از سوي ديگر، فرانسه و آلمان قبلا بارها بر سر ذخاير ذغال سنگ در منطقه آلزاس و لورن جنگيده بودند، از اين رو ايجاد صنعت فراملي ذغال سنگ و فولاد قدرت آلمان را مهار خواهد کرد. ادغام صنايع ذغال سنگ و فولاد تضمين خواهد کرد که آلمان از اين پس متکي به تجارت با بقيه اروپا خواهد بود و در همان حالي که بازسازي اقتصاديش تسريع خواهد شد، از هراس فرانسه نسبت به تسلط صنعتي آلمان کاسته خواهد شد.(2)
در نتيجه پيشنهاد مونه و تلاش هاي روبر شومان، وزير خارجه وقت فرانسه، آلمان به همراه چهار کشور ديگر اروپايي يعني ايتاليا، بلژيک، هلند و لوگزامبورگ در 18 آوريل 1951 با امضاي معاهده پاريس جامعه ذغال سنگ و فولاد اروپا (ECSC) را تاسيس کردند. براساس اين معاهده، کليه تعرفه هاي گمرکي در مورد اين دو محصول برداشته شد.(3)
گام ديگر در راه وحدت اروپا، امضاي معاهده رم در 25 مارس 1957 و تاسيس «جامعه اقتصادي اروپا» (EEC) و «جامعه انرژي اتمي اروپا» (Euratom) بود. به موجب معاهده رم ايجاد يک بازار مشترک که در آن سرمايه، کالا، افراد و خدمات بتوانند آزادانه جابه جا شوند، در دستور کار قرار گرفت. همچنين تدوين سياست مشترک در حوزه هاي تجارت خارجي، کشاورزي، ماهيگيري و حمل و نقل از جمله اهداف ديگر جامعه اقتصادي اروپا اعلام شد. در چارچوب جامعه انرژي اتمي اروپا نيز همکاري در زمينه تحقيقات هسته اي براي مقاصد صلح آميز در نظر گرفته شد.
از اول ژانويه 1967 به موجب معاهده بروکسل، «جامعه ذغال سنگ و فولاد اروپا» و «جامعه انرژي اتمي اروپا» در «جامعه اقتصادي اروپا» ادغام شدند و «جوامع اروپايي» (ECs) را تشکيل دادند و از آن پس کليت واحدي شکل گرفت که تحت عنوان «جامعه اروپا» شناخته شد.
دهه هاي 1970 و 1980 براي اتحاديه اروپا از آن رو اهميت پيدا کرد که با پيوستن اعضاي جديد (درسال 1973، انگلستان، دانمارک و ايرلند، در سال 1981، يونان در سال 1986، اسپانيا و پرتغال به اتحاديه پيوستند)، بر جمعيت جامعه اروپا و حجم بازار آن افزوده شد. تحولات اين دوره به ويژه، بي ثباتي اقتصادي در نتيجه بر هم خوردن سيستم برتون وودز و بحران انرژي نياز به همکاري بيشتر اروپاييان براي اعمال کنترل بيشتر بر آينده خود را بيش از پيش جلوه گر ساخت. به تدريج اين انديشه در ميان دولت هاي اروپايي نضج گرفت که شکل گيري بازار واحد بدون اتحاد پولي و همگرايي مالي کامل امکان پذير نيست.
با اين حال، از آنجا که رواج پول واحد به معني واگذاري بخشي از حاکميت بود، اين امر از حساسييت خاصي نزد کشورهاي اروپايي برخوردار بود. وحدت پولي همچنين براي ايده وحدت اقتصادي نيز مهم و اساسي به شمار مي رفت و حرکتي قابل توجه به سمت اتحاد سياسي نيز محسوب مي شود.
اين مقتضيات زمينه تصويب پيمان ماستريخت را در سال 1991 فراهم کرد. به موجب اين پيمان عنوان «اتحاديه اروپا» (Europer Union) براي جامعه اروپا برگزيده شد که در واقع نمادي از مراحل بعدي همگرايي اروپايي به شمار مي رفت. براي «اتحاديه اروپا» سه رکن در نظر گرفته شد: 1) جامعه اروپا به صورت اصلاح شده و تقويت شده؛ 2) سياست خارجي و امنيتي مشترک (Common foreign and securith Policy) ؛ و 3) امور داخلي و دادگستري. همچنين، به موجب اين پيمان، يک جدول زماني براي ايجاد واحد پولي اروپايي تدوين شده، حوزه مسئوليت هاي اتحاديه اروپا گسترش يافت و مواردي چون حمايت از مصرف کننده؛ بهداشت عمومي، حمل و نقل، آموزش و سياست اجتماعي را در بر گرفت؛ ترتيباتي براي همکاري بيشتر ميان دولت ها در زمينه مهاجرت و پناهندگي، مبارزه با جنايت سازمان يافته قاچاق مواد مخدر، ايجاد کميته جديد مناظق جهت کمک به نواحي فقيرتر اروپا مقرر گرديد؛ مفهوم «شهروند اروپايي» به وجود آمد که حقوق شهروندان را براي زندگي به نحو دلخواه خود در کشورهاي عضو اتحاديه و راي دادن در انتخابات محلي و اروپايي به رسميت شناخت؛ و سرانجام اختيارات پبشتري در زمينه تصميم گيري به پارلمان اروپا اعطا شد.
در نيمه دوم دهه 90، اتحاديه شاهد افزايش باز هم بيشتر اعضا، ضرورت اصلاحات ساختاري و نهادي براي فعاليت در شرايط جديد و برداشتن گام هاي جدي تر به سوي وحدت پولي بود. در ژانويه 1995 کشورهاي اتريش، فنلاند و سوئد به اتحاديه اروپا پيوستند و تعداد اعضاي اين اتحاديه را به 15 کشور رساندند.
به دنبال اشتياق کشورهاي اروپاي شرقي و مرکزي پس از فروپاشي بلوک شرق به عضويت در اتحاديه، اينگونه مقرر شد که هر کشوري که بخواهد عضو اتحاديه بشود بايد شرايط زير را برآورده سازد: 1) اروپايي و دموکراتيک باشد؛ 2) از سياست هاي اقتصادي بازار آزاد پيروي کند؛ 3) مفاد معاهدات را بپذيرد؛ و 4) دستاوردهاي جامعه را قبول کند.(4)
آنچه در اين مقطع در اتحاديه اروپا جلب نظر مي کرد، اين بود که با از ميان رفتن موانع بر سر راه تردد و آزاد سرمايه، افراد، کالاها و خدمات در سطح اتحاديه، بازار واحدي ايجاد شد که خود موفقيت بزرگي به حساب مي آمد، با اين حال؛ اتحاديه اروپا هنوز نتوانسته بود به دليل منافع ملي متفاوت کشورهاي بزرگ عضو به يک سياست مشترک خارجي و دفاعي دست پيدا کند. همچنين گر چه سياست مشترکي در خصوص مهاجرت، ويزا و پناهدگي به وجود نيامده بود، اما پيشرفت هايي در مورد حذف کنترل مرزي صورت گرفته بود. معاهده شنگن که در 22 دسامبر 1984 به تصويب رسيد مرزهاي داخلي ميان کشورهاي متعاهد را برداشت.
به منظور مقابله با چالش هاي ناشي از گسترش اتحاديه اروپا به سوي شرق و تحولات جديد، در ژوئن 1997، معاهده آمستردام به تصويب رسيد. بر اساس اين معاهده، مسائل مربوط به پناهندگي، ويزا، مهاجرت و کنترل مرزها تابع قواعد و روش هاي اتحاديه اروپا شد و موافقتنامه شنگن در چارچوب اتحاديه اروپا قرار گرفت. سياست هاي اشتغال، توسعه پايدار، حفاظت از سلامت انسان ها و حمايت از مصرف کنندگان در زمره اهداف رسمي اتحاديه اروپا قرار گرفت، به منظور پيشبرد يک سياست خارجي منسجم، موثر و روشن يک واحد برنامه ريزي سياست گذاري به وجود آمد و در روند تصميم گيري ها بر نقش پارلمان اروپا افزوده شد.
به دنبال عقد معاهده آمستردام و در اجراي اهداف معاهده ماستريخت، گام بزرگ ديگري در ايجاد اروپاي واحد برداشته شد و از سال 1999 يورو به عنوان پول واحد اتحاديه پذيرفته شد و از اول ژانويه 2002 به صورت رسمي گردش پيدا کرد.
اما از آنجا که معاهده آمستردام نتوانسته بود در ايجاد اصلاحات نهادي به منظور تسهيل گسترش اتحاديه اروپا توفيق حاصل کند، در فوريه 2001 شوراي اروپا معاهده، در خصوص نحوه راي گيري در شوراي اروپا تغييراتي صورت گرفت و قرار شد راي مثبت همراه با مقدار معيني از جمعيت اتحاديه باشد. همچنين تعداد کرسي هاي پارلمان اروپا به 732 افزايش يافت. نکته ديگر در اين معاهده کوچک تر کردن و کارآمدتر کردن کميسيون پس از عضويت اعضاي جديد مي باشد.
در سال 2004، با عضويت کشورهاي لهستان، جمهوري چک، مجارستان، اسلواکي، استوني، لتوني، ليتواني، اسلوني، مالت و قبرس يوناني نشين تعداد اعضا به 25 کشور و در مرحله بعد در سال 2007 با عضويت روماني و بلغارستان تعداد اعضا 27 کشور افزايش يافت.

نهادهاي اتحاديه اروپا
 

مهم ترين نهادهاي اتحاديه اروپا عبارت از شوراي اتحاديه اروپا، کميسيون اروپا، پارلمان اروپا و ديوان دادگستري اروپا مي باشند که در اينجا شرحي مختصر از سازمان و کارکرد هر يک از آنها آورده مي شود.
الف) شوراي اتحاديه اروپا
شورا مهم ترين نهاد تصميم گيري در اتحاديه اروپا مي باشد. شورا از نمايندگان کشورهاي عضو تشکيل مي شود و يک وزير از دولت هاي عضو در جلسات آن شرکت مي جويد. اينکه چه وزيري در جلسه شرکت خواهد کرد به موضوع مورد بحث بستگي خواهد داشت. وزرايي که در اين جلسات شرکت مي کنند در برابر پارلمان هاي ملي و شهروندان خود پاسخگو خواهند بود و بدين ترتيب مشروعيت دموکراتيک تصميم هاي شورا تضمين خواهد شد.
چهار بار در سال، روساي جمهور و يا نخست وزيران کشورهاي عضو همراه با رئيس کميسيون اروپا نشست هايي را برگزار مي کنند که به «شوراي اروپا» (European Council) معروف است. در جريان اين نشست ها خط مشي هاي کلي اتحاديه اروپا مشخص مي شود و به حل فصل مسائلي پرداخته مي شود که راه حلي براي آنها در سطوح پايين تر يافت نشده است.
شورا داراي 6 وظيفه مهم است:
1- تصويب قوانين اروپايي همراه با پارلمان اروپا در بسياري از حوزه ها
2- هماهنگ سازي سياست هاي اقتصادي کلان کشورهاي عضو
3- عقد قراردادهاي بين المللي بين اتحاديه اروپا و ساير کشورها يا سازمان هاي بين المللي
4- تصويب بودجه اتحاديه اروپا همراه با پارلمان اروپا
5- تدوين سياست خارجي و امنيتي مشترک اروپا بر مبناي رهنمودهاي شوراي اروپا
6- هماهنگ سازي همکاري ها بين دادگاه ها و نيروهاي پليس ملي در امور جنايي.
اکثر اين مسئوليت ها به حوزه «جامعه اروپا» مربوط مي شود يعني حوزه هايي که در آنها کشورهاي عضو تصميم گرفته اند بخشي از حاکميت خود را به نهادهاي اتحاديه اروپا واگذار کنند. اين حوزه، در واقع، نخستين رکن اتحاديه اروپا را تشکيل مي دهد. دو مسئوليت آخر عمدتاً به حوزه هايي مربوط مي شود که در آنها کشورهاي عضو اختيارات خود را واگذار نکرده اند بلکه صرفاً با يکديگر همکاري مي کنند. اين مقوله تحت عنوان «همکاري بين الدولي» در نظر گرفته شده و ارکان دوم و سوم اتحاديه اروپا را تشکيل مي دهد.
رياست شورا به صورت چرخشي هر شش ماه يک بار بر عهده يکي از اعضا گذاشته مي شود. راي گيري در شورا بر مبناي جمعيت کشورهاست، به اين صورت که کشورهاي پر جمعيت تر از راي بيشتري برخوردارند، اما در کل اين روند به نفع کشورهاي کم جمعيت تر است. در برخي حوزه هاي بسيار حساس و مهم مانند سياست خارجي و امنيتي مشترک، وضع ماليات ها، سياست هاي مربوط به پناهندگي و مهاجرت، تصميم هاي شورا بايد با اتفاق نظر باشد، با اين حال، در اکثر موضوعات شورا با «راي اکثريت کيفي» (Qualified majority voting) تصميم گيري مي کند. بدين معنا که از مجموع 345 راي براي تصويب پيشنهاد کميسيون به 255 راي مثبت نياز وجود دارد و علاوه بر آن اين آراء بايد در بردارنده دست کم %62 از کل جمعيت اتحاديه نيز باشد.

پي نوشت ها :
 

1. John Mc Cormick, Understanding the European , New York: Palgrave, 1999, P.57.
2. Jean Monnet, Memoirs, Gardan City, NY: Doubleday, 1978, p.292.
3. Mc Cormick, op. cit,. p.80.
4. Ibid, pp. 80-81.
منبع: فصلنامه راهبرد، شماره 41، پاييز 1385، صص249 - 245.